杰福兹引起的震荡

由于来自佛蒙特州的共和党参议员詹姆斯·杰福兹宣布退出共和党成为独立人士，共和党在美国参议院由多数党变为少数党，民主党则由少数党一变而为多数党。这一变化，有可能对美国外交政策产生重要的影响。

去年11月，美国在举行总统选举的同时，也举行了国会选举，之后组成了第107届国会（每届国会任期两年）。共和党在众议院继续保持多数，参议院则形成了共和党和民主党各占50席的局面。由于副总统掌握有决定性的一票，共和党在参议院仍为多数党。这一平衡本来就十分脆弱。有人曾经分析过，如果已年近百岁的共和党参议员瑟蒙德哪天突然去世，就将改变这一脆弱的平衡。现在由于另一名参议员杰福兹的倒戈，使力量对比突然发生了逆转，多少有点出人意外。由于一名议员退党而造成多数党和少数党的易位，历史上还未有过先例。

众所周知，去年美国大选期间，佛罗里达州发生了选票争议，一度闹得不可开交，布什是在经过几番周折之后才被宣布当选总统的，因此本来就是一个弱势总统。但布什就职后，并未走中间路线，而是事事偏向共和党内的右翼，事事向右看齐。例如一意孤行欲大搞国家导弹防御系统（NMD），决定不执行控制温室气体排放、保护全球环境的《京都议定书》，等等。其所作所为引起了共和党温和派以及其他力量的反感。杰福兹的退党是其中显著一例。

按照美国国会制度，国会实行两院制，每一院下设若干委员会。不管是参议院还是众议院，各委员会的主席均由该院的多数党资深议员担任。随着民主党一变而为参议院多数党，民主党议员取代共和党议员接管了原先由后者担任的各委员会主席以及全部小组委员会主席的职位。

参院外委会干什么？

美国参议院共设有17个常设委员会，以及3个特别委员会，覆盖了内政外交几乎所有领域。在对外事务方面，参议院掌握着批准条约的权力。1919和1920年，美国参议院曾两次否决了包括国际联盟在内的凡尔赛条约，使威尔逊总统黯然神伤。1999年共和党控制的参议院又曾否决了行政当局签署的《全面禁止核试验条约》，引起美国国内和国际社会舆论大哗。

在美国对外政策问题上，参议院外交委员会具有重要的影响力。在1994年的国会中期选举中，共和党大获全胜。从1995年开始的新一届国会起，参议院外委会主席一职一直由杰西·赫尔姆斯占据，此人是著名的共和党右翼保守派元老，在中国事务上，长期坚持反华、亲台的立场。赫尔姆斯在出任外委会主席后不久，就和众议员伯顿共同提出了臭名昭著的“赫尔姆斯—伯顿法案”，其主旨是强化对古巴已实行30多年的经济制裁，并阻止外国公司与古巴贸易和在古巴投资。1999年，赫尔姆斯等又提出了所谓“加强台湾安全法”法案，还明确宣称美国应“保卫台湾”，等等。笔者曾在现场听过这个赫尔姆斯关于台湾问题的讲话。当时，赫尔姆斯由于两个膝盖动了手术，走路需要有人搀扶才能走稳当。此番丢失主席要职，不知其心里作何感想。

外交委员会是参议院四个“超级A”类委员会之一。另三个委员会是拨款、军事和财政委员会。按照规则，一个参议员不能同时担任一个以上“超级A”类委员会委员。换句话说，一个参议员在某一时间最多只能进入这类委员会中的一个。美国国会的大部分工作，实际上是在委员会这一层次上进行的。

参议院各委员会主席的权力颇为广泛，包括：委员会主席召集会议并确定议程，雇用或开除委员会助手班子成员，安排听证并建议出席者，主持会议，安排委员会经费和办公室，确定立法战略，主持听证会和定稿会议，以及负责委员会内部事务的组织和管理。众议院的委员会主席，由于受本党和众院规则的约束，对委员会各项行动的自由裁量权受到限制。相比起来，参院委员会主席享有更大的权力管理和组织本委员会。按照美国国会不成文的资深规则，委员会主席一般“论资排辈”，由多数党在该委员会最资深的议员充任。

外交委员会拥有的一项重要权力是对总统所提交的条约的审查权和总统一些重要提名的通过权。这项重要权力为众议院国际关系委员会所无。数年前克林顿获连选连任后，曾提名安东尼·莱克任中央情报局局长，后为参院外委会所阻而未获通过。1999年，克林顿提名时任美国国际开发署署长的布赖恩·阿特伍德为美国驻巴西大使，国际开发署是赫尔姆斯一意要撤而没有撤成的机构，于是横加阻挠，最终没有通过听证。

委员会主席还拥有不少程序性权力。例如，仅仅拒绝安排就某项议案举行听证就足以封杀这一议案。或者，委员会主席也可以在一项立法的支持者或反对者将不可避免地缺席时召开会议，以达到通过或阻挠通过一项议案的目的，如此等等。

拜登与赫尔姆斯

此番接替赫尔姆斯出任参议院外委会主席的，是来自特拉华州的民主党参议员约瑟夫·拜登。拜登现年58岁，1975年即加入外交委员会。从1997年开始，拜登成为该委员会民主党首席议员，是赫尔姆斯的民主党对手。1998年，共和党方面曾欲将外交委员会改为常规A类委员会（如司法委员会和农业委员会）。拜登认为此举将使外交委员会和外交政策问题降格，因而坚决反对。

拜登与赫尔姆斯在一系列问题上意见相左。前些时候获得任命的副国务卿约翰·博尔顿，得到赫尔姆斯全力支持。博尔顿过去曾为台湾当局从事顾问工作，并力倡美国承认台湾，支持台湾加入联合国。拜登认为博尔顿立场有问题，投票反对他出任此职。布什关于“协防”台湾的一些谈话，也数次受到拜登的批评。反之，赫尔姆斯反对的几乎每一件事情他都支持，例如遵守《反弹道导弹条约》，交纳联合国会费和对外援助计划等。

与新任参议院军事委员会主席的民主党人卡尔·莱文一样，拜登对布什的导弹防御计划也深表怀疑，反对退出有助全球战略平衡的《反弹道导弹条约》，对新总统迄今为止的表现感到担忧。拜登的参议院外委会主席一职，使他掌握有相当大的权力来阻挠行政当局提出的计划。他可以决定召开大范围的听证会，阻止对某些官员的任命，还在很大程度上控制着150亿美元的对外援助和外交预算。在对外援助方面，与布什为首的行政当局不同，参议院民主党人更重视包括计划生育、环境保护、卫生、教育发展和防治艾滋病在内的计划。在导弹防御系统问题上，参议院民主党领导人同布什之间存在着巨大的分歧。有报道说，拜登已正式表示决心阻挠布什建立导弹防御系统的计划，并抑制他在国际事务中的单边主义立场。

可见，不管是差1席还是差100席，是多数党还是少数党都有着实质性的差别。多数党地位意味着可以控制局面，掌握各委员会，确定议程，开展调查，等等。可以预料，从现在起到明年11月的国会中期选举这一段时间，布什的导弹防御计划及其外交政策取向将会受到更多的制约。当然，因一席或两席之差而形成的局面并不是很稳定的。从过去的情况看，总统所属的政党在中期选举中一般都会丢失席位，而现在共和党在435席的众议院只比民主党多6席。下一次的中期选举中，民主党是否能够重新成为众议院多数党，共和党是否能夺回在参议院的多数党地位，等等，现在还无法预料。